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推進城市數字化轉型，是深入貫徹習近平總書記關于網絡強國、數字中國、智慧社會戰略部署，踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，鞏固提升城市能級和核心競爭力，構筑上海未來新的戰略優勢的重大戰略舉措。圍繞城市數字化轉型中的制度創新問題和數據立法中的重大關鍵問題，在上海市人大財經委員會的指導和支持下，上海社會科學院信息研究所牽頭組織開展系統化調研，為上海數字綜合立法工作提供智力支撐。《文匯智庫》現刊發報告內容摘編，以饗讀者。——編者

《文匯報》“文匯智庫”刊發題為《數據立法：為上海城市數字化轉型護航》的專版報道。

數據立法：為上海城市數字化轉型護航

近年來，上海制訂和出臺了多項有關數據創新、數據產業發展、政府數據開放、數據安全規范等方面的法規，以 “一網通辦”、“一網統管”為“牛鼻子”，形成了初具規模的數據管理、促進與創新法律體系。但另一方面，隨著數字技術的演進和應用場景的變化，許多新矛盾和新問題也不斷涌現，制約了數據創新與應用的深入。
    按照全面推進數字化轉型中的“整體性轉變、全方位賦能、革命性重塑”總體部署，借鑒兄弟省市數據立法的經驗，結合上海數據開發開放中的瓶頸問題，報告認為，上海的數據綜合立法，要以促進數字經濟發展為導向，以激活數據要素價值為目標，以改革創新數據開放開發規則為抓手，以推動數據跨境流通為突破，以加快建設大規模多領域數據應用場景為保障，堅持統籌公共數據與社會數據、統籌數據供給與數據使用、統籌國內市場與跨境流動、統籌數據開發與數據安全，為全面推進城市數字化轉型奠定堅實的法制基礎。具體建議如下：

深化公共數據開放開發

要創新公共數據管理制度，推進公共數據開放，推動更多優質公共數據進入市場，促進有序共享。在遵守《個人信息保護法》基本規則基礎上，可借鑒紐約、東京等做法，將政府數據開放的性質由公益服務轉變為政府義務，加強部門統籌，加快提高公共數據開放共享的數量和質量。
    建立健全公共數據開放分類分級體系。對公共數據進行分類，如可分經濟建設、資源環境、教育科技、道路交通、社會發展、公共安全、文化休閑、公共健康、民生服務、機構團體、城市建設、信用服務等12大類主題數據。每個類別根據數據屬性判斷設置開放級別，可分為無條件開放、有條件開放、非開放三個等級數據，并提出對應的數據安全要求、應用場景要求和反饋要求。
    推動公共數據市場化開發。對經濟價值和安全要求較高的有條件開放數據，允許市場化運營。鼓勵和支持交通、電信、電力等公共服務企業，以及醫院、養老等民生事業單位，通過市場化手段開發公共數據，提高數據開發的力度、深度和廣度。
    制訂公共數據分類定價標準。公共數據市場化開放并不意味著用戶要對所有公共數據付費。這就需要研究政府對什么類型的數據收費、什么數據不收費，定價標準是什么。建議綜合考慮數據屬性、數據利用目的、數據價值競爭性、用戶消費能力、應用場景和數據加工難度等定價評估標準，制定由免費、邊際成本定價、成本定價、市場定價組成的公共數據開放定價體系，數據定價由包括政府在內的各利益相關方共同參與。
    規范公共數據開放規則，促進公共數據有序有效流通。規范“條件設立”。建立社會參與機制，引入利益相關各方協同數據開放主體，確立數據開放的審核條件及對應的審核標準。規范“條件審核”。在設定用戶相應的申請資格、費用框架等 “條件”時，針對不同的使用對象、使用目的，設定符合實際的、分層級的“條件”。
    優化公共數據全生命周期管理流程，提高公共數據共享效率。在基層構建分布式數據歸集和共享模式，實現數據生產者和使用者的融合，建立基層與大數據中心之間的平行式和同心圓式相結合的共享模式。加強協調機制建設。建立和完善政府部門之間、大數據中心與政府部門之間、政府與社會之間的協調機制，有效推進公共數據的開放、開發與共享。

促進企業數據開發共享

推動企業數據的流動共享。對企業匯集的數據，凡是不涉及個人隱私和企業核心商業秘密的，可通過建立健全數據市場、提供數據價值實現路徑，也可通過政府購買企業數據的方式促進其流動共享。鼓勵掌握大量數據的互聯網企業、平臺型企業以及金融、交通等行業企業向中小企業、科研機構及個人提供數據服務，實現數據共享。
    促進企業數據的高質量開發。支持企業開展數據深加工，鼓勵和引導企業對數據進行精細加工和精準分析，開發用于提升企業管理運營水平以及改善民生、造福社會、促進創新等目的的高質量數據產品和服務。鼓勵國有企事業單位組織數據開發。
    規范企業全過程數據行為。規范企業在收集、存儲、加工、使用、共享等環節的數據行為；加強數據合作中的契約約束。對那些掌握大量數據的互聯網企業或平臺型企業，要嚴守公平競爭原則，不得利用數據壟斷地位從事操縱市場、打擊其它企業等不正當競爭活動。引導企業提高數據質量。支持行業龍頭企業牽頭組織行業數據標準編制工作，引導企業建立首席數據官（CDO）制度，組織開展數據治理活動。鼓勵企業建立數據質量管理機制，確保數據的真實性、準確性、及時性、完整性。

推進個人數據開發利用

鼓勵個人數據合法利用。立法鼓勵以改善民生為導向的個人數據應用活動，充分發揮個人數據在商用、民用、政用方面的價值和作用，通過數據采集于民，應用于民，真正實現“人民城市人民建，人民城市為人民”的城市目標。同時妥善處理隱私保護與數據應用的關系。通過競賽、政府采購等模式挖掘個人數據開發項目，獎勵好創意、投資“金點子”。
    開發個人數據利用項目。催生服務牽引、需求導向的個人數據應用產品。開發的產品應滿足市民最迫切的需求，從需求端牽引整個產品系統的運作。通過與騰訊、阿里等平臺企業合作獲取應用終端數據，利用數據中臺與市大數據中心共享數據。開啟政企共創的市場運營模式，即建立面向市場的公司化運營模式。
    完善個人數據利用監管體系。在市級政府層面成立個人信息保護委員會，以加強各部門監督職責的協調，避免多頭監管和監管漏洞，建立常態化的個人信息保護職能分工和協調監督機制，健全夯實監管機構的能力基礎。以醫療健康、信用、電子商務等領域為試點，探索高價值、高風險個人信息共享利用規范，為其它領域的個人數據規范化開發利用探索經驗。

培育壯大數據要素市場

推進數據資產管理。從數據資源的產生、使用直至最終歸檔與銷毀，是一個完整的生命周期，加強數據資源資產每個環節的登記管理，以便能夠清楚地掌握它在每個階段的真實情況，避免資產流失。結合國家大數據綜合試驗區建設，選擇某一區域內適合進行資產化管理的數據，開展數據資源資產化管理試點，推進財務管理和會計核算體系改革創新。
    完善數據交易平臺。加強平臺專業化建設，選擇錯位競爭。激發市場主體參與數據交易市場的積極性，深耕于特定領域，形成無可替代的品牌地位。建立行業聯盟，助推平臺間的優勢互補。推進平臺業務創新，引入市場化配置機制。分類分級交易數據，對大數據進行分類界定，確定使用權限和邊界，為平臺業務創新和社會各方分享“數據紅利”探索一條新路徑。促進平臺引入專業數據分析商或經紀人，為數據供應商提供數據增值服務。創新嘗試多樣化的數據交易模式。明確平臺監管職責，加強交易過程管理，充分發揮數據交易行業協會或自律組織的作用，牽頭制定法規制度，確保行業發展有規可循。
    健全數據市場標準。可將數據劃分為敏感數據和一般數據，對不同種類的數據確定不同的清洗標準。依據數據的種類和數量、數據的完整性、數據的來源、數據的質量、數據的時效性等多方面因素，采用不同的定價機制。針對數據的來源、收集、清洗、加工、處理等環節，建立數據質量監管程序，確定監管重點。
    深入推進政府監管，設立專門的行政監管機構，加強行政執法內容和手段，健全責任制裁機制。強化行業自律監管，明確行業監管法律地位，強化第三方平臺的監管職責，制定行業規范，加強企業內部自律。

促進跨境數據有效流動

上海要強化高質量公共數據的供給，依據國家法律體系構建數據進出境分類體系，在安全和風險控制前提下實現數據便利進出境，為“五個中心”建設提供數據支撐。
    率先在上海自貿試驗區臨港新片區進一步擴大電信增值服務開放試點，允許外資設立獨資數字服務企業，但要求數據留存在本地。借鑒歐盟《數字市場法》（草案）和《數字服務法》（草案），率先建立基于數字價值鏈下的全流程數據跨境流動監管體系。同時，有選擇地支持一些數字科技產業，如廣告信息服務、數字港口服務等，以期形成促進和支持貨物貿易的數字產業生態鏈。
    率先實施數據進出境分類管理辦法。第一，上海數據立法在國家相關法律體系下建立數據進出境分類管理辦法，提出分類原則和具體實施細則。第二，在上海數據立法基礎上，各部門要根據相關行政法規和行政規章，制定本部門數據進出境細則。第三，制定空間數據進出境分類管理辦法。
    提前落實國家層面的相關制度設計。第一，明確取消在線數據處理與交易處理業務外資準入限制，允許實體注冊、服務設施在上海自貿試驗區臨港新片區的企業開展互聯網數據中心、內容分發網絡業務，促進上海自貿試驗區臨港新片區匯聚數據，發展數字經濟。第二，提前落實《網絡安全法》涉及個人信息、重要數據和關鍵信息基礎設施運營者的制度安排。第三，進一步加大對專利、版權、企業商業秘密等知識產權及相關數據的保護力度。

增強數字技術創新能力

打造數字技術創新生態鏈。堅持數字技術創新優先布局，實施數字技術創新鏈補鏈強鏈工程。一是建設數字新基建，夯實數據技術開發基礎。圍繞5G、IDC、衛星等建設新型基礎設施。推動傳統設施數據收集能力提升。完善數據安全保障措施。二是提升數據稟賦轉化能力，打造科創新范式。推進設計、檢測、實驗、分析、成果轉化等科研過程數字化，鏈接科創全生命周期。三是探索平臺協同的數據利用機制，形成制造業新模式。通過建立平臺協同機制，充分發揮頭部企業引領作用，探索行業內外數據流動與利用機制，形成面向創新的高質量數據集。
    全力推進關鍵核心技術的聯合攻關。進一步增強和發揮行業龍頭企業的攻關引領力。敢于委以攻關重任，加大政府定向支持，加強企業研究院或創新中心建設，鼓勵企業配置更多資源實施中長期技術攻關項目，推動大學、科研院所和科技創新基金與龍頭企業共建新型研發機構，加快構建以“產”主導、“學、研”為基、“金”輸動力的關鍵核心技術攻關體系。
    聚力引進和培養數字人才。堅持人才是第一資源理念，堅持人才優先發展戰略。建設全球數字人才數據庫，完善數字人才數據畫像體系，構建專業化的基礎研究、應用研究和產業人才評價指標體系。實施數字人才引進工程，構建由人才公寓、租房補貼、人才創新資助、人才貢獻獎、人才生活保障等組成的政策激勵體系。

 提升數據安全保障能級

建立“法律+規約+技術”的數據安全體系。完善數據安全法律。數據條例中應制訂各類機構數據活動的技術準則，充分體現“科技向善、以人為本”的導向，如數據采集應遵循“合法、正當、必要、最低限度”原則，對于個人信息采集應充分保障個人知情同意權；對數據加工應遵循“合法、積極、精細”等原則，不得侵犯他人合法權益。落實數據安全規約。數據條例中應充分體現“契約原則”，數據機構在收集數據所有人時應對后續的數據加工、使用、共享、交易等的目標、用途、范圍等進行明確約定，數據機構在其所有數據活動中必須嚴格遵循這些約定。創新數據安全技術。鼓勵和引導各類機構在數據共享、交易、外包采用區塊鏈、多方安全計算等隱私計算技術。
    建立“政府監管+社會監督+機構自律”的安全保障機制。政府部門應當加快完善數據安全、數據質量等方面的標準規范，以及有關數據采集、存儲、共享、交易等活動中的數據安全保障的一般準則；同時督促相關行業主管部門、行業協會、重點企業和機構加強數據安全保障。鼓勵行業協會、數據安全領域第三方服務機構制訂行業性數據安全標準規范，開展數據安全宣傳、數據安全評估、數據安全技術推廣等活動。對于掌握和使用數據的機構，應當完善內部數據治理規則和數據安全保障體系。