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上海是一座擁有近3000萬人口、220多萬家企業的超大型城市，各類房屋建筑面積超過14億平方米，其中8層以上的高層建筑將近5萬幢，每天軌交客流量1000多萬人次，起降航班2000余架次。作為一個系統龐雜的有機體、生命體，城市中的任何一個細微變化，都可能引發連鎖反應。而伴隨著經濟社會的快速發展與城市化進程的不斷加快，人民生活水平的不斷提高，新問題、新需求、新視角不斷涌現，對城市管理的要求越來越高。越來越多的人、事、物需要管理，越來越多的潛在風險需要防控，依靠傳統的人海戰術和一般的技術手段，很多問題看不清楚、管不過來、處理不了,需要新的能力，特別是在智能化方面要提高發現問題、處置問題的能力。2019年11月，習近平總書記在上海考察時強調，一流城市需要一流治理，搞好城市治理關鍵要抓一些“牛鼻子”工作，以智能化為突破口，重點抓好政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”兩張網建設。這一重要指示為上海智慧賦能城市管理精細化指明了方向。

一、以城市網格化綜合管理為基礎，打造城市管理精細化工作平臺

“智慧”是一流城市治理的發力點和突破口。近年來，上海在智慧治理方面已有一定的實踐探索。2005年，上海在實地學習網格化管理首創地——北京市東城區先進管理經驗的基礎上，著手開發建設城市網格化綜合管理信息系統（1.0版），先后在長寧、盧灣、浦東、閘北、徐匯等區開展網格化管理試點，并于2009年實現了全覆蓋。2013年，上海市人民政府發布了《上海市城市網格化管理辦法》。2014年，落實了區、街鎮網格化管理中心的編制，并明確了職能。2015年，完善了《上海市網格化綜合管理標準》。從2017年開始，浦東新區等地區探索將相關管理、執法、作業、服務等資源力量統一納入網格，在網格化管理基礎上拓展范圍至城市運行管理。

2019年，為深入貫徹習近平總書記在上海考察時的重要講話，根據住房和城鄉建設部關于加快建設城市管理服務運行平臺總體方案的要求，上海市結合十多年網格化管理的工作基礎和實踐經驗，升級建設城市管理精細化工作平臺（2.0版）。該平臺著眼“高效處置一件事”，以“態勢全面感知，趨勢智能預判、資源統籌調度、行動人機協同、隱患實時管控，問題閉環處理”為建設目標，依托統一的網絡、系統、終端，按照統一的邏輯和標準，為全市推廣應用“六個一”技術支撐體系做好先行先試，即治理要素一張圖、互聯互通一張網、數據匯集一個池、城市大腦一朵云、系統開發一平臺、移動應用一門戶。

升級后的上海城市管理精細化工作平臺業務以“1+3+N”網格化管理為核心。“1”，即城市管理領域的各類部件、事件問題。“3”，即融入了110非警務警情、政法綜治和市場監管的業務。“N”即逐步納入公共衛生、防臺防汛、基層治理等內容，基本實現建設管理、房屋管理和城市管理業務全覆蓋。在運作體系方面，主要為“三級平臺、五級應用”。“三級平臺”主要是指市、區、街鎮三級平臺。其中，市級平臺主要抓標準建設，統管全局；區級平臺主要做協調，發揮其支撐作用；街鎮級平臺主要是實戰和處理日常城市管理問題。目前，該平臺已覆蓋全市16個區、228個街鎮級平臺。“五級應用”主要是指市級應用、區級應用、街鎮應用、網格應用、小區樓宇應用。截至2020年年底，平臺已有300多個應用場景投入使用，為基層管理作業賦能。預計未來還將有更多的應用場景接入。

上海城市管理精細化工作平臺的升級，實現了上海城市治理“一網統管”，從“高效處置一件事”出發，逐步邁向“高效治理一區域、一領域”，推動實現對問題隱患的早排查、早發現、早預警、早處置。助力上海數字化轉型，為超大城市治理現代化、管理精細化提供了“上海方案”。

二、依托城市信息模型（CIM）平臺，打造數字孿生城市

城市信息模型（CIM）底座，是城市管理精細化工作平臺的重要運行基礎，也是落實住房和城鄉建設部關于加快推進新型城市基礎設施的重要舉措之一。近年來，上海市著力打造包括基礎地理信息、建筑物模型和各類基礎設施等城市治理各要素的城市三維空間數據底板。探索將建筑信息模型（BIM）、地理信息系統（GIS）和物聯網（IOT）等多項技術統一集成、一圖匯聚，形成涵蓋城市規劃、建設和運營管理全生命周期的城市信息模型（CIM）底座，作為數字孿生城市建設的基礎。

截至2020年年底，上海市城市三維空間數據底板已集成了1500多萬個城市部件、8.5萬多公里地下管線、4000多個建設工地、1.4萬多個住宅小區、3000多處歷史保護建筑、近1.3萬棟玻璃幕墻建筑等靜態數據和實時的天氣、執法車輛、巡邏人員、物聯網設備等動態數據，以及行政審批、案件處置等管理類數據，建立了統一的地名地址標準和數據庫，同步建立了數據動態更新的維護機制，基本實現了可視化、標準化的共享共用。

與此同時，上海市還建設了基礎設施、城市環境、城市交通、城市保障、城市安全、城市活力六個維度的城市生命體征監測系統，已歸集各類體征指標202項，通過整合各類實時感知數據資源，推進視頻監控資源共享，實時了解城市運行動態。

三、聚焦重點領域和風險環節，開發智能化應用場景

上海城市管理精細化工作平臺聚焦建筑工地、深基坑、地下空間、燃氣管網等市政基礎設施安全重點領域，高空墜物、疫情防控、防臺防汛等城市運行安全風險環節，以及違法建筑、群租等高頻多發、市民群眾反映強烈的難題頑癥治理，開發智能應用場景。通過采集、匯聚、共享海量數據，增強智慧分析能力，層層賦能，對城市運行情況進行實時檢測、源頭管控、過程監測、預報預警、應急處置和綜合管理，實現城市風險管理由經驗判斷型向數據預測型轉變，突發事件應對由被動應對型向主動發現型轉變。

以玻璃幕墻安全監管場景為例。其基礎數據來自于“云幕墻”平臺，通過構建和維護“一樓一檔”，服務于既有幕墻建筑的監督管理，具體內容包括市委托督查、區委托巡查，業主管理行為，以及住建委玻璃幕墻建筑施工竣工的數據等。該自動發現手段綜合樓齡、幕墻結構、環境因素形成潛在隱患建筑算法進行大數據分析，提示對可能出現玻璃破碎風險的大樓進行重點關注。同時，還包括行業巡查、網格上報，以及熱線媒體曝光等多種渠道。2020年，上海市玻璃幕墻建筑全面納入智能化監管，及時推送疑似玻璃破碎風險904處，檢查確認風險 648處。

再以違法建筑治理場景為例。為了抑制在建違建，該場景從網格化系統的網格員巡查、街鎮拆違實施部門的行業巡查、12319和12345熱線系統的市民投訴、物業中心上海物業App的物業巡查等獲取主動、被動發現的違建數據，同時,要求屬地應用無人機和遙感等自動發現手段 ,通過三大發現渠道獲取的問題線索，由網格化平臺派單系統派至各街鎮拆違實施部門進行核實。若不是違法建筑，則直接進入復核流程（區復核街鎮辦理結果）。若確認違建，先在拆違業務系統中進行數據庫比對，對已在數據庫中的點位進行數據關聯，對庫中沒有的點位進行補入庫。若后期補辦房產證，則進入復核流程。若是存量違建，則進入一般處置程序。若是在建違建，則進入快速處置程序。該應用場景還運用了大數據分析，鎖定在建多發易發區域，進行重點管控、加強管理。再比如群租治理場景。除獲取監管部門巡查、市民投訴等主動、被動發現渠道的數據外，平臺還研發了水電氣分析模型、實有人口模型、快遞和外賣分析模型等算法模型，推算出疑似群租的數據，加強自動發現。自動發現數據包括市大數據中心從水電氣公司收集到的水、電、氣數據，從市公安局獲得的實有人口數據，從市房屋管理部門獲取到的房屋數據，以及從各區公安局獲取的快遞數據、從外賣公司獲取的外賣數據。通過三大發現渠道獲取的問題線索，由群租系統推送到網格化平臺的派單系統進行流轉。根據地址信息分送到各街鎮平安辦，由各街鎮平安辦先立案，后派遣人員上門處置，處置完成后再派遣人員對整改后的信息進行核查。如果核查成功則對該群租事件進行結案；如果核查發現還未整改，則返回到處置流程對該事件進行督辦，直到該群租信息被整改完成。

同時，平臺支持各區、各部門、各單位依托上海城市管理精細化工作平臺系統框架，結合具體業務需求開發智能應用場景。例如，浦東新區開發了首個用于文明創建的智能體系，集成文明交通、生活垃圾處理、工地不文明施工、噪音擾民、街區管理、志愿者管理等 50多個專項智能化場景應用。黃浦區創新外灘客流管理方法，將客流和氣象、交通、物聯感知數據等要素融合，及時管理外灘客流態勢。在西班牙巴塞羅那舉辦的 2019年全球智慧城市大會上，靜安區的大數據與城市精細化管理項目獲得全球智慧城市大會中國賽區城市精細化治理獎。

四、以技術創新倒逼流程再造，推進管理模式創新

智慧賦能治理的落腳點是治理，以技術創新倒逼流程再造，從而引發管理模式創新。上海市將城市網格化綜合管理平臺升級為城市管理精細化工作平臺的最終目的，就是以線上信息流、數據流倒逼線下業務流程全面優化和管理創新。新的平臺抓住內部管理、部門協同管理、基層聯勤管理三大環節，依靠技術手段及時發現問題，以跨部門專題協同應用場景為驅動，深化部門協同和聯勤聯動，推進構建扁平化管理體系，提高市、區、街鎮三級聯動處置能力。

一是全面梳理內部工作流程。推進處理模式從傳統人工處理向“機器派單、智能管理”轉變，截至2020年年底，1/3以上的工單由人工派單轉為系統派單，實現了“指令到人”。通過政務微信的入口，實現信息采集的實時和全量，客觀全面地反映各單位的作業情況。目前政務微信日均處置案件已超6萬件。在徐匯區，通過智能化發現手段，將網格員等人工巡查力量從相對較為簡單的、“人工智能”可以進行判斷的問題上解放出來，更多地在較為復雜的事件上投入人力。比如，汾陽路150號附近路面發生龜裂，就是通過車輛巡查、主動發現，派單到區網格平臺，再派單至相關管理部門，最后指派人員修補施工，并由網格員核查整改。該案件全流程閉環管理，僅耗時5天。

二是推進外部管理流程再造。依托市、區、街鎮三級系統平臺，建立統一的管理事項分類標準，規范處置流程，將原“條、條、條”的模式轉換到“條、塊、塊”或“條、條、塊”模式，著力解決跨區域、跨部門、跨層級的問題。比如，由市水務局打造的“防汛中央地圖”已接入上海城市管理精細化工作平臺，當出現雷電、暴雨預警，全市700多處下立交、道路、小區積水監測點，27493公里地下排水管網，64個易積水點，14020個小區，都會被在線監測。一旦出現嚴重積水，系統會將有關情況第一時間推送到“條”和“塊”，全市100多臺GPS定位的泵車隨時待命。

三是推進基層勤務模式再造。強化專業技術和人員向街鎮和居委會、村委會下沉，組建多部門聯合7×24小時全天候綜合響應機制和應急處置隊伍。推進“多格合一、人進網格”，綜合統籌城管、警務、市場監管、綜治、作業、服務等基層力量下沉到“網格”，責任細化落實到“網格”，逐步建立起“網格—崗位—部門—人員”的對應關系。做到在最低層級、最早時間，以相對最小成本，解決最大的問題，取得最佳的綜合效果。比如，在疫情防控工作中，長寧區江蘇路街道運用“一網統管”平臺設置防疫專頁，梳理了十大類200余項防疫期間采集的數據要素，包括哪些居民正在居家觀察、哪些重點區域完成了每日四次消毒、哪些辦公樓的返滬白領集中增加等。實現了數據全匯總，為社區疫情研判提供決策支持。

五、智慧賦能上海城市管理精細化需要注意的幾個關系

城市是一個開放的復雜巨系統，是生命體、有機體，要做到城市管理“像繡花一樣精細”，必須充分借助于大數據、云計算、人工智能等現代科技手段，走“智慧賦能治理”之路。在推動相關工作過程中，要注意把握好幾個關系：

一是把握好與城市數字化轉型的關系。上海市委、市政府提出，上海市要加快涵蓋經濟、生活、治理三大領域的數字化轉型。城市管理精細化工作平臺建設是治理領域數字化轉型的一項重要工作。當前，上海市正在推進全市層面的城市運行“一網統管”，涵蓋的領域廣泛，上海城市管理精細化工作平臺是它的重要組成部分，其他還包括經濟建設、社會發展、文化旅游等諸多方面。要按照“經濟數字化重在高質量、生活數字化重在高品質、治理數字化重在高效能”的定位，從簡單樸素的城市治理數字化轉型做起，在實戰管用的前提下，與經濟、生活數字化轉型做好銜接與融合。

二是把握好與新基建各項任務的關系。上海城市管理精細化工作平臺建設是新基建的重要組成部分，與其他部分是相輔相成的關系。平臺的建設使用，依賴于政務云、政務網、物聯網等基礎設施的建設，但又能規范指引這些基礎設施建設，推動各類設施的復合使用、落地應用和集約高效。

三是把握好與線下業務實踐的關系。智慧賦能城市管理精細化，不單單是一塊屏、一張網，而是要堅持需求導向、問題導向、效果導向，從群眾需求和城市治理的突出問題出發，隨市民需求而動。要通過上海城市管理精細化工作平臺，打破部門條塊界限，強化數據和業務的深度融合，在更大范圍、更廣領域、更深層次實現跨部門、跨層級、跨區域的指揮調度。實現城市管理全域覆蓋、智能派單、依責承接和高效處置，建立起全生命周期的監管機制，形成管理要求、技術運用和處置流程的管理閉環。

當然，目前的上海城市管理精細化工作平臺還不是盡善盡美，依然存在一些問題，比如傳統治理路徑依賴、數據資源要素共享難、數字治理生態不健全，以及“最后一公里”難打通等。未來的努力方向將重點聚焦“三難”（即互聯互通難、數據共享難、業務協同難）、“三通”（即網絡通、數據通、業務通）、“三跨”（即跨部門、跨層級、跨區域），努力實現更多智能應用場景的落地與平臺廣度、深度的再提升。

下一步，我們將把握上海城市數字化轉型的重大契機，以業務為引領，以技術為支撐，以城市生命體征監管和數字孿生城市建設為抓手，繼續打造上海城市管理精細化工作平臺3.0版，建設數字孿生城市新空間，形成城市“數治”新模式，構建美好生活新范式，打造建設經濟新高地，不斷提高城市治理數字化、智能化、智慧化水平。